¿Puede la historia iluminar un conflicto del presente? Por supuesto que sí. Pero no sólo desde los aspectos técnicos y económicos sino también desde una perspectiva ética. La superioridad de económica, política y social de la ciudad de Buenos Aires no está basada en virtudes o cualidades propias sino en ventajas políticas y geográficas. La riqueza de Buenos Aires se fue sustentando sobre una desigualdad basada en el privilegio, en una posición dominante, en la especulación y el contrabando, y no en el esfuerzo productivo.
Sobre la dominancia de la ciudad-provincia de Buenos Aires hasta 1880 existen dos interpretaciones posibles. La primera sostiene que la ciudad fue el motor económico político y cultura de la región por sus propios medios y virtudes y que fue, finalmente, sometida por el resto de las provincias durante la presidencia de Julio Argentino Roca, en 1880. La segunda versión, indica que Buenos Aires se enriqueció, justamente, en función de esa dominancia y que las provincias fueron víctimas de esa situación de desigualdad.
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La riqueza de Buenos Aires no fue sustentada sobre el esfuerzo productivo, sino sobre una desigualdad basada en el privilegio.
La mayoría de los historiadores del staff universitario proponen una mirada cercana a la primera interpretación: Marcela Ternavasio, por ejemplo, de la UNR, sostiene que “Buenos Aires nace como una unidad de ciudad y provincia de una derrota militar frente a las fuerzas federales en 1820. La relación problemática que tiene Buenos Aires como capital con el resto de la provincia y del país hunde sus raíces en este período. No hubo provincia más federal que Buenos Aires, que se negaba a construir un orden nacional y perder su autonomía”. Lo dice con asistencia de razonabilidad –Buenos Aires quería mantener sus autonomía- pero en función de las prerrogativas que le otorgaba su posición hegemónica respecto de las demás provincias gracias a la situación monopólica respecto del puerto, otorgada desde unas décadas antes incluso de la Revolución de Mayo, con las reformas borbónicas de fines de siglo XVIII.
La historiadora Hilda Sábato, agrega que: “entre 1820 y 1850 la provincia se fue haciendo más rica y poderosa en economía y en poder político, cuando se desarticula la economía colonial y se pasa a una economía atlántica y agroexportadora. La provincia pierde políticamente y en el fondo esa disputa no se resolvió nunca. Se genera ese roce entre una provincia poderosa por población, economía, extensión y tierras, y el gobierno nacional. Con el tiempo, la provincia se convierte en una potencia, pero es puesta en caja permanentemente por el poder central, que no quiere depender de esa provincia y sus recursos electorales, y eso estalla en coyunturas diferentes”.
“Buenos Aires se negaba a construir un orden nacional y perder su autonomía” (Ternavasio).
La principal narración histórica desde esta perspectiva describe a Buenos Aires como una provincia motora que es disciplinada por la Liga de Gobernadores liderada por Roca y desde 1880 esa tensión nunca fue resuelta. Por un lado, la provincia rica y productiva, por el otro, las provincias pobres opresoras. Pero lo cierto es que también hay lugar a otra interpretación respecto de la dificultosa y escarpada relación entre ciudad y provincias, entre ciudad y nación. Y quizás el secreto se encuentre en las formas en que Buenos Aires acumuló sus riquezas y cómo esa posición dominante logró encuadrar en la organización del Estado-Nación a fines de 1880 sino también como marcó el desarrollo productivo de la nación, ya no sólo desde el aprovechamiento de su posición dominante sino desde el liderazgo de un modelo económico –el agroexportador pampeano- que imposibilitó cualquier otro tipo de desarrollo hacia el interior del mismo territorio nacional.
La economía colonial no beneficiaba particularmente a la ciudad de Buenos Aires. Potosí era el corazón extractivo de la región y el desarrollo económico bajo el poder de los Habsburgo estaba volcado hacia mínimas unidades de economías regionales y a la extracción de riquezas y minerales a través de los puertos. Aldea de menor importancia, Buenos Aires comenzó a tomar importancia con la creación del Virreinato del Río de la Plata y con la ampliación de las libertades comerciales para los puertos que impusieron las reformas borbónicas.
Hubo un modelo agroexportador pampeano que imposibilitó cualquier otro tipo de desarrollo hacia el interior del territorio nacional.
Buenos Aires, en su nueva condición privilegiada de puerto de aguas profundas, lo que le permitía el recalado de buques de alta mar –permitidos por la Corona Española como aquellas naves que explotaban el contrabando- en competencia con el puerto de Montevideo, comenzó un proceso de crecimiento económico y expansionismo político que le permitiría hegemonizar la política argentina en los próximos dos siglos. ¿Por qué razón? Sencillo, la aduana de Buenos Aires recibía los impuestos de toda la mercancía que entraba a los territorios del ex virreinato a partir de 1810. Con esos beneficios, la ciudad-puerto logró quebrar la voluntad de las demás provincias que intentaron hacerle frente desde fines de 1810 a la actualidad.
El circuito era sencillo. La Aduana de Buenos Aires recibía los ingresos de las mercancías y éstas desde allí eran distribuidas a los demás puertos de menor calado y a las ciudades del interior donde podían imponer gravámenes, pero de menor cuantía. La desigualdad se redoblaba por la sencilla cuestión que quien monopolizaba las utilidades de esos impuestos no era la “unión”, ni las “Provincias Unidas”, ni la “Confederación Argentina” sino simplemente la ciudad puerto.
Es por este mecanismo, que incluso un liberal como Juan Bautista Alberdi, acusó a Buenos Aires de convertirse en una verdadera metrópoli y de querer suplantar a Madrid en su política de corte “colonialista”. Así lo escribió en Grandes y pequeños hombres del Río de la Plata y en su texto El Faustino, su diatriba contra el Facundo, de Domingo Faustino Sarmiento.
La Aduana de Buenos Aires recibía los impuestos de todo lo que entraba al territorio. Con eso, la ciudad-puerto quebró la voluntad de las demás provincias desde fines de 1810 a la actualidad.
El proceso de unidad nacional, a partir de la presidencia de Bartolomé Mitre, se produjo, en detrimento de las provincias y en favor de la ciudad puerto. Tras la unificación impuso sus condiciones que se convirtieron en leoninas para las provincias. Entre 1860 y 1880, Buenos Aires organizó el país a su antojo: basado en los intereses del puerto, favoreciendo el libre comercio y organizando lo que después se conocería como el complejo agroexportador que daría a luz la Argentina oligárquica o el Orden Conservador, o la hegemonía del PAN.
Fue la situación privilegiada de la ciudad puerto y no el esfuerzo o las virtudes productivas las que convirtieron a Buenos Aires en una jurisdicción hegemónica en términos políticos, económicos y culturales. Y es a partir de esa posición ventajosa es que logró someter al resto de las provincias. No fue la dinámica de las fuerzas productivas sino la simple condición de ventaja monopólica la que le permitió sojuzgar a las demás provincias.
Por supuesto no se trata de desconocer los aportes que la ciudad hizo al resto del país, pero sí de repensar las formas de distribución federal de las ventajas, las utilidades y las capacidades productivas del país para alentar el desarrollo de las diferentes economías regionales.
No fue la dinámica de las fuerzas productivas sino la simple condición de ventaja monopólica la que le permitió sojuzgar a las demás provincias.
Una cuestión capital
La federalización de la Ciudad de Buenos Aires resuelta a finales de 1880, puede leerse como el resultado de un largo derrotero que incluye: 1) las diversas estrategias de ruptura con el orden colonial acontecidos hacia mayo de 1810, cuyo eje resultaba el supuesto poderío económico porteño y la ficción jurídica de “retroversión de la soberanía” que originó la Primera Junta de Gobierno; 2) los acontecimientos políticos, sociales y jurídicos que centraron su eje en la sanción formal de la constitución nacional de 1853; y 3) las luchas intestinas por la cuestión capital y rentística, entre otras.
Todo ello, originó las tensiones que culminaron con la cesión del territorio de la capital por parte de la provincia de Buenos Aires, que fue adaptando sus instituciones con el devenir de los cambios de coyuntura –entre los que se destaca la ampliación de la participación política obtenida con las leyes electorales de principio del siglo xx– pasando de ser cabildo a municipio, para a la vez constituirse en Capital Federal de la República, es decir que en ella convivían las autoridades locales, que alojaban a las autoridades del gobierno federal. Hoy, resultado de las reformas en la Constitución Nacional, Buenos Aires goza de Autonomía y puede decirse que comparte más características con las Provincias que con los municipios.
Recién con la reforma constitucional de 1994 se dota de autonomía a la Ciudad de Buenos Aires.
No obstante, la federalización de la Ciudad de Buenos Aires, se logró recién hacia 1880 luego del recrudecimiento de las relaciones entre Buenos Aires y las autoridades nacionales. La Ley de capitalización fue aprobada hacia fines de ese año y ello originó otras complicaciones funcionales, que se resolvieron –o ello se intentó- con el dictado de diversas normas “de respaldo” que formalizaron el municipio de Ciudad y cuyo eje, la ley 1260, continuó vigente hasta 1973 con algunas modificaciones.
La Ley 1260 establecía una distinción de funciones y obligaciones entre el departamento ejecutivo y un concejo deliberante. El primero estaría encabezado por la figura unipersonal del intendente, electo por el presidente de la Nación, con acuerdo del Senado, resultando primer intendente designado de acuerdo al nuevo sistema Torcuato de Alvear, hacia 1883. Por su parte, el concejo deliberante, de 30 miembros, sería electo por la población local junto con las elecciones de diputados nacionales.
Es necesario mencionar que, el municipio, tenía funciones y actividades muy restringidas que eran atribuidas al intendente por delegación del ejecutivo nacional. Aquél consejo deliberativo y legislativo tenía poderes muy limitados, meramente administrativos.
Buenos Aires goza de Autonomía y puede decirse que comparte más características con las Provincias que con los municipios.
En 1905, la Ley 5098 precisó la duración del mandato del intendente municipal en tres años –es decir, la mitad del mandato del Presidente de la Nación en aquel entonces- con posibilidad de ser designado una vez en forma sucesiva. Esta necesidad de despegar la intendencia capitalina del Ejecutivo Nacional, es un claro ejemplo que muestra al jefe inmediato de las políticas municipales, que resultaba ser el Presidente de la Nación, quien manejaba a sus “delfines” a diestra y siniestra. Por su parte, el concejo deliberante sufrió diversas intervenciones entre 1880 y 1915, que reflejan las complejas relaciones entre la Nación y las autoridades municipales que también se extendieron a lo largo del siglo XX.
A ello, hay que sumarle las interrupciones institucionales que se repiten desde 1930, donde la mayoría de los órganos deliberativos –incluidos los de la capital- cesan por intervención de los gobiernos de facto.
No es hasta la reforma constitucional de 1994 que, en vistas de atenuar las facultades del Ejecutivo Nacional, se dota a la Ciudad de Buenos Aires de Autonomía, lo que implica entre otras cuestiones, la creación de una Legislatura, el reconocimiento de facultades similares a las Provincias –como dictarse una Constitución- y la elección de un Jefe de Gobierno por el voto directo de los habitantes de la Ciudad.
Hay un federalismo deforme que presenta una testa con rasgos macro cefálicos como ciudad Capital, y un cuerpo débil que sustenta a duras penas, la coronita del privilegio histórico de ser “la Perla del Plata”.
En 1996 se sancionó el Estatuto organizativo de la Ciudad Autónoma que avanza en la autonomía del territorio de la misma, y que ha originado diversas normativas que conforman hoy el plexo jurídico nacional, pero que se presenta aun como un proceso inconcluso del planteado por los constituyentes nacionales en 1994.
Por último, queda reflexionar sobre las profundas asimetrías que se han tejido alrededor de la Capital, que se observan en diversos aspectos que abarcan, desde lo poblacional, hasta lo económico, promoviendo las especulaciones tanto en el plano electoral como en el financiero, por mencionar algunos. Nos encontramos finalmente ante un federalismo deforme que presenta una testa con rasgos macro cefálicos como ciudad Capital, y un cuerpo débil que sustenta a duras penas, la coronita del privilegio histórico de ser “la Perla del Plata”. No en vano el escritor Ezequiel Martínez Estrada, quien no puede ser acusado de peronista, escribió en La cabeza de Goliat, en referencia a Buenos Aires, que uno de los principales problemas del país era que los argentinos habíamos logrado sólo construir una gran ciudad, pero no una gran nación. Aún hoy esa es una deuda pendiente de y para todos los argentinos.
*Politólogo
