El desafío de una democracia ambiental efectiva
Hay una diferencia que puede parecer pequeña, pero que en la gestión de la ciudad resulta decisiva: no es lo mismo participar de una decisión que ser convocado para opinar sobre una decisión ya elaborada.
Las Audiencias Públicas y los Estudios de Impacto Ambiental pueden constituir herramientas fundamentales para democratizar las decisiones sobre el territorio. Permiten hacer pública información, incorporar conocimientos, expresar desacuerdos y poner en discusión los efectos ambientales y sociales de determinados proyectos.
Pero también existe el riesgo de que esos instrumentos se conviertan en procedimientos administrativos destinados principalmente a cumplir con un requisito formal. En ese caso, la participación existe, pero queda reducida a una instancia de consulta. Se escucha a los actores, pero no necesariamente se construye con ellos.
La reciente convocatoria a Audiencia Pública por la Reserva Ecológica Lago Lugano (RELL) permite poner esta cuestión en discusión. Y hacerlo desde un territorio que tiene una historia concreta de experiencias de participación y gestión asociada: la Cuenca Cildáñez.
Una Audiencia para discutir algo más que una obra
El 21 de septiembre se realiza la Audiencia Pública convocada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en relación con la RELL. La convocatoria forma parte del procedimiento de evaluación ambiental del proyecto y está vinculada con la categorización de impacto y la posterior tramitación del Certificado de Aptitud Ambiental.
La existencia de la Audiencia es importante. Pero también lo es preguntarse qué participación hace posible.
La Reserva Ecológica Lago Lugano no es un espacio aislado. El propio expediente reconoce su relación con el Arroyo Cildáñez y con la Cuenca Matanza-Riachuelo. Una parte significativa de la Reserva se encuentra vinculada al ambiente del lago y a ambas márgenes del Cildáñez.
Por eso, una pregunta central debería ser si el Estudio de Impacto Ambiental puede evaluar adecuadamente las intervenciones previstas mirando fundamentalmente los límites del predio o si debe incorporar, con mayor profundidad, el sistema ambiental del cual la Reserva forma parte.
El arroyo atraviesa más de 12 kilómetros de la Ciudad y conecta territorios, espacios verdes, barrios e infraestructuras hasta desembocar en el Riachuelo. En ese recorrido se encuentran el ex Mercado de Hacienda, Parque Avellaneda, Villa Cildáñez, Parque Indoamericano y la RELL.
Desde Cuenca en Red venimos proponiendo pensar ese territorio como un Biocorredor Cildáñez: una estructura ambiental y territorial que permita recuperar las relaciones ecológicas, sociales y culturales que fueron fragmentadas a lo largo del tiempo.
La pregunta, entonces, no es solamente qué impacto tienen determinadas obras dentro de la Reserva. Es también qué lugar ocupa la Reserva en la recuperación ambiental de toda la cuenca.
Del Parque Avellaneda a la cuenca
Esta discusión no comienza con esta Audiencia. Tiene antecedentes en una experiencia que lleva décadas: la recuperación del Parque Avellaneda.
Durante los años de la dictadura, el parque y su entorno sufrieron procesos de abandono, fragmentación y pérdida de vínculos comunitarios. A partir de 1989, con la creación del Centro de Estudios y Acción Vecinal (CESAV), comenzó un proceso sostenido de recuperación que no se limitó a reclamar obras al Estado.
Se fue construyendo una forma diferente de gestionar el espacio público.
Ese proceso dio lugar posteriormente a los talleres de planificación-gestión participativa para la elaboración del Plan de Manejo, la creación de la Mesa de Trabajo y Consenso (MTC) y a un modelo de gestión asociada institucionalizado por la Ley 1153. La experiencia mostró que la participación puede ser algo más que una consulta: puede convertirse en una práctica permanente de construcción de políticas públicas, donde organizaciones sociales, instituciones, trabajadores y Estado comparten información, elaboran propuestas, discuten prioridades y asumen responsabilidades.
No se trató simplemente de preguntarles a los vecinos qué parque querían. Se trató de construir colectivamente una manera de gestionar el parque.
Esa experiencia fue generando aprendizajes que luego desbordaron sus límites físicos. El territorio comenzó a ser pensado como una red de relaciones y no como una suma de espacios separados.
De allí surge buena parte de la mirada que hoy propone Cuenca en Red entramado que es reconocido por ACUMAR en la Resolución 263 del año 2023 con la creación de la Mesa de Gestión Interjurisdiccional de la Cuenca Cildáñez (MGICC).
Cuando el territorio reclama ser pensado como sistema
La Cuenca Cildáñez permite observar con claridad las consecuencias de una gestión fragmentada.
El ex Mercado de Hacienda es un ejemplo particularmente evidente. El cese del ingreso de ganado significó un avance, pero el predio fue posteriormente transformado en un espacio de depósito de miles de vehículos, con sectores de compactación.
Desde Cuenca en Red se viene señalando esta situación como una fuente de presión y contaminación sobre el arroyo.
La pregunta entonces es sencilla: ¿de qué sirve recuperar ambientalmente un tramo del Cildáñez si las fuentes de deterioro ubicadas aguas arriba permanecen sin abordaje?
La respuesta requiere superar la lógica de proyectos aislados.
Por eso también durante el año 2023 se impulsaron procesos de gestión participativa alrededor del ex Mercado de Hacienda, buscando que su transformación pudiera ser pensada desde las necesidades ambientales, urbanas y sociales de la cuenca.
Algo similar ocurre en Villa Cildáñez, donde desde la terrible inundación del 2 de abril de 2013 se viene trabajando la integración socio urbana del barrio y hoy la Mesa de Salud, Educación y Ambiente constituye otra experiencia de articulación territorial. Allí los problemas ambientales no pueden separarse de las condiciones de vida, la salud, la educación, el espacio público y las posibilidades concretas de organización comunitaria.
Son experiencias diferentes, pero comparten una idea: el territorio produce conocimiento y ese conocimiento debe formar parte de las decisiones públicas.
El Biocorredor como alternativa a la fragmentación
El proyecto del Biocorredor Cildáñez intenta llevar esa mirada a otra escala.
Su objetivo no es solamente plantar especies nativas o recuperar determinados espacios verdes. Se trata de reconstruir conexiones en un territorio que fue progresivamente fragmentado.
El recorrido permite pensar en una continuidad entre el ex Mercado de Hacienda, Parque Avellaneda, Villa Cildáñez, Parque Indoamericano y Lago Lugano, hasta la desembocadura en el Riachuelo.
En la actualidad, esa continuidad está lejos de estar garantizada. Algunos espacios verdes se encuentran aislados, otros son objeto de nuevas intervenciones y otros permanecen amenazados por procesos de fragmentación.
La desembocadura del Cildáñez ofrece, en este sentido, una oportunidad que excede ampliamente a la Reserva.
Allí todavía existe una superficie significativa de espacios verdes vinculados al antiguo sistema de humedales. En lugar de continuar fragmentándolos, podría pensarse la recuperación de ese conjunto como un gran Parque Metropolitano de la desembocadura del Cildáñez, integrando la RELL y los espacios verdes existentes, incluido el importantísimo sitio arqueológico La Noria que hoy se encuentra amenazado.
No se trata solamente de conservar lo que queda. Se trata de reconstruir relaciones que fueron perdiéndose.
¿Participación antes o después de las decisiones?
Aquí vuelve la cuestión de las Audiencias Públicas.
El 13 de agosto de 2025, organizaciones vinculadas al territorio participaron de una reunión con la Subsecretaría de Ambiente de la Ciudad en la que se presentó el Proyecto GEF 7 y se informó sobre sitios que serían intervenidos de manera participativa.
En esa reunión se planteó la necesidad de acordar una metodología de trabajo. Desde Cuenca en Red se elaboró y envió una propuesta orientada a encontrar puntos en común, construir consensos y avanzar en el codiseño.
La respuesta no llegó. Un año después, aparece la Audiencia Pública.
El problema no es que exista la Audiencia. El problema es en qué momento aparece la participación.
Si los actores territoriales son convocados cuando el proyecto ya está elaborado y el Estudio de Impacto ya fue producido, su capacidad de incidir es necesariamente diferente de la que tendrían si hubieran participado en la definición de los problemas, las alternativas, las prioridades y las características de las intervenciones.
La diferencia es sustancial. Una participación posterior puede modificar aspectos de una propuesta. Una participación temprana puede contribuir a construir la propuesta.
El Estudio de Impacto también puede ser una herramienta de gestión asociada
Algo similar ocurre con los Estudios de Impacto Ambiental.
No deberían ser entendidos exclusivamente como documentos técnicos destinados a determinar si una obra cumple o no determinadas condiciones ambientales. Pueden ser mucho más que eso. Pueden convertirse en instrumentos para hacer visibles las relaciones territoriales, identificar conflictos, incorporar conocimientos locales, discutir alternativas y construir compromisos de gestión y monitoreo.
En el caso de Lago Lugano, el propio expediente contiene elementos que permitirían avanzar en esa dirección.
Reconoce la relación de la Reserva con el Cildáñez. Reconoce una red amplia de instituciones y organizaciones vinculadas al territorio. El Plan de Gestión incluso plantea objetivos que exceden los límites estrictos de la Reserva y propone conexiones ecológicas y territoriales más amplias.
Sin embargo, el Estudio de Impacto tiende a concentrar su análisis en el área del proyecto y sus áreas de influencia.
Allí aparece una oportunidad perdida: el Estudio podría ser una herramienta para pensar la Reserva dentro del Biocorredor Cildáñez.
También quedan preguntas técnicas que merecen ser discutidas. El proyecto incorpora nuevas infraestructuras, senderos, pasarelas, espacios educativos y sectores destinados a humedales experimentales. Pero el propio expediente señala que, al momento de realizar el estudio, todavía no estaban disponibles los proyectos ejecutivos definitivos.
Además, el expediente contempla sistemas de tratamiento de efluentes en un sector donde no existe red cloacal y existen conducciones hacia el área del arroyo.
No se trata de afirmar que esas instalaciones necesariamente producirán contaminación. Se trata de preguntar qué indicadores se van a monitorear, con qué frecuencia, en qué puntos y con qué mecanismos de acceso público a esa información.
Porque la participación también debe continuar después de la obra.
De la participación formal a la gestión asociada
La experiencia de la Cuenca Cildáñez permite plantear una discusión que excede esta Audiencia Pública.
Una democracia ambiental efectiva no puede limitarse a informar a la ciudadanía, abrir un período de inscripción, realizar una audiencia y recibir opiniones.
Todo eso es necesario, pero puede no ser suficiente.
La cuestión es qué ocurre después con los conocimientos, las propuestas y los compromisos que surgen de esos espacios.
La gestión asociada supone otra cosa: reconocer que existen capacidades fuera de las estructuras estatales; incorporar a los actores territoriales desde el inicio; compartir información; discutir alternativas; tomar decisiones y establecer mecanismos de seguimiento.
La experiencia del Parque Avellaneda demuestra que esto no es una utopía. La MTC construyó durante años un ámbito institucional para hacerlo posible. La experiencia de Villa Cildáñez, el trabajo alrededor del ex Mercado de Hacienda y el desarrollo de Cuenca en Red son parte de un mismo aprendizaje territorial.
Por eso, la discusión que plantea Lago Lugano no debería reducirse a si una obra se aprueba o se rechaza.
La pregunta más profunda es qué modelo de gestión ambiental queremos construir.
Uno en el que la participación sea un requisito que se cumple cuando las decisiones ya están suficientemente definidas o uno en el que las Audiencias Públicas y los Estudios de Impacto sean verdaderas oportunidades para democratizar la gestión del territorio.
La Cuenca Cildáñez tiene una propuesta concreta para esa discusión, algo que este a la altura de los desafíos ambientales, de la historia y el compromiso de participación de los actores de nuestro territorio.
*Arquitecto especializado en planificación-gestión participativa. Integrante de Cuenca en red.